Comentarios críticos al documento del Club Político Argentino:

“Basta de avasallamiento institucional”: Un intento de contribución a un debate imprescindible

Por Marcelo Nazareno

No caben dudas que las instituciones políticas en la Argentina atraviesan un momento de grandes tensiones y dificultades. En ese sentido creo que el documento es un aporte valioso a un debate muy necesario. Sin embargo, tengo la impresión que surgen de él una serie de equívocos tanto implícitos como explícitos, alrededor de cuestiones que ameritan una mayor discusión, entres las cuales, sólo con el fin de continuar el debate, me parece importante resaltar los siguientes (aclarando que se da por descontado la vigencia de los marcos institucionales mínimos que definen una poliarquía):

1. El output de las instituciones y el valor de la política: Del documento surge algo así como una hipervaloración del respeto a las instituciones en cuanto a los resultados (económicos, sociales, etc.) que tal respeto produciría, hipervaloración que a su vez, parece dar lugar a una subvaloración implítica de la política. El documento, señala, por ejemplo, que la “fragilidad institucional […] ha sido una de las razones de nuestra propensión sistemática a la inestabilidad económica”. Sería interesante explorar que otras razones hubo para estos resultados y si fueron al menos tan importantes como la debilidad (notoria aún en el contexto latinoamericano) de nuestras instituciones.

En este sentido, parece pertinente resaltar que por al menos dos razones los resultados de determinados arreglos institucionales pueden ser malos aunque las instituciones se respeten de un modo absoluto: 1) por el contenido sustantivo del juego político y las políticas públicas que las instituciones “habilitan” pero que de ningún modo determinan (Gourevitch, 1993); de este modo un mismo (buen) contexto institucional puede dar lugar a “buenas” o “malas” políticas, salvo que creamos en un determinismo institucional absoluto; así, por ejemplo, la efectiva independencia del Banco Central durante los ´90 no sirvió, y de hecho quizá contribuyó, a generar una de las peores debacles de la economía argentina en toda su historia; o la calidad institucional de España no evitó que esta quede sumida en una situación económica catastrófica cuando el resto del mundo desarrollado da claras señales de haber salido de la crisis; 2) el diseño institucional puede ser “malo” en sí mismo, produciendo incentivos para comportamientos que, respetando las restricciones institucionales, generan también malos resultados; un claro ejemplo de ello es el federalismo electoral argentino que produce incentivos que llegan a una elevadísima rotación y una consiguiente bajísima profesionalización de la actividad legislativa y a una gran inestabilidad en el juego político dentro del Congreso y en las relaciones de este con el Ejecutivo.

Por otro lado, este énfasis en “cumplir con las instituciones” como si allí estuviera el remedio a todos nuestros males, me parce perjudicial porque, a mi entender, genera una especie de “desvalorización discursiva de la política” que se añade (y refuerza) a los por demás negativos efectos sobre la legitimidad de la acción política derivados de los comportamientos de muchos actores políticos -comenzando, pero no terminando de ningún modo, por el gobierno. En efecto, me da la impresión que se ha instalado un discurso en donde el único comportamiento político legítimo es el “institucional”, el que “respeta las instituciones”, el que se ajusta perfectamente a las “prescripciones institucionales”. Sabemos que un comportamiento (particularmente político) así es imposible -justamente porque sería un comportamiento apolítico dado lo que dijimos de las instituciones como marco para la acción política-, pero además abre un flanco discursivo por el cual todo lo que no parezca cumplir este imposible objetivo pasa a ser tratado retóricamente de un modo descalificador o peyorativo: “caja” por recaudación; “robo” por impuestos; “manotazo” o “embate” por política o iniciativa gubernamental; “robo” o “apropiación” por estatización nacionalización; “violencia” o “crispación” por conflicto (de intereses); “clientelismo” por política social; “sumisión” o “claudicación” por disciplina (partidaria), “mordaza” o “imposición” por regulación, etc. No se trata de negar que estas situaciones negativas se den en la vida política (tanto la actual como en la pasada), sino que toda acción política (en este caso gubernamental) que no suponga un irrestricto (e imposible) respeto a la letra institucional, cae bajo la cobertura de este vocabulario que pretende, implícita o explícitamente, constituirse en defensor de una (imposible) “pureza institucional”. La legitimidad de la acción política queda así enormemente restringida en sus alcances al quedar limitada a las prescripciones normativas que supuestamente debían habilitarla en toda su plenitud y, agreguemos, sus inevitables riesgos (que por otro lado, ningún marco institucional puede evitar)

Un caso especial que muestra claramente las contradicciones de esta aspiración de que los actores políticos se limiten a respetar las prescripciones institucionales es la situación del vicepresidente Cobos (un caso también especial de degradación o avasallamiento institucional al que nos referiremos más adelante): se presenta a sí mismo (y es presentado) como “ocupando un rol institucional”, cuando en realidad, como vicepresidente, desempeña principalmente un “rol político” del que no puede escapar en tanto ese mismo rol institucional lo habilita y lo compele a comportarse políticamente. Esto es, debe tomar decisiones (y riesgos personales y colectivos) no prescriptos en ningún marco institucional formal (e incluso informal). Su intento (y la correspondiente aspiración de la UCR en ese sentido) de mantenerse al margen de la acción política para “apegarse a las instituciones” o cumplir su “rol institucional” es un sinsentido conceptual y práctico como quedó evidenciado en los recientes acontecimientos.

2. Las “malas” instituciones y el “rodeo institucional”: Una derivación implícita, a mi entender discutible, que puede apreciarse en el tono del documento es que las instituciones aparecen como incuestionables, dejando de lado el hecho de que, como dije más arriba, las instituciones pueden funcionar mal siendo necesaria su revisión y cambio. Esto es, algunas veces, el problema no es que no se respeten las instituciones, sino que estas generan incentivos inadecuados, frente a los cuales, algunas veces también, los actores tratan de actuar “rodeándolas” para evitar que continúen los resultados negativos. Un caso son las recientes elecciones en Chile. Es sabido que dado el sistema electoral chileno, la izquierda no ha tenido, pese a su respetable caudal electoral, posibilidad hasta ahora de conseguir representación parlamentaria desde la restauración democrática. Imposibilitada de cambiar estas instituciones, la Concertación hizo lugar en algunos distritos a candidatos de la izquierda, que pudieron llegar así al parlamento. Este ha sido un modo de sortear las consecuencias de un sistema institucional que marginaba a una parte importante del cuerpo político chileno. Ciertamente se hizo de un modo que aprovechó las “zonas grises” del entramado institucional. No hay “código perfecto” y siempre hay ambigüedades que permiten producir resultados diferentes sin que el marco institucional sea violado expresamente, aunque si claramente se abre un camino no contemplado en su diseño original. Otro modo de rodear las instituciones es generar nuevas normas que limiten o aún modifiquen sustancialmente los efectos (considerados inadecuados) de las instituciones originales. Por ejemplo, como señala Novaro (2006), la llamada ley de “superpoderes” que el oficialismo logró sancionar en 2006 estaba destinada más que nada a disciplinar al propio bloque oficialista en el Congreso, cuya indisciplina (actual o potencial) es el resultado de la configuración institucional del federalismo político argentino. Por cierto, entramos en un terreno resbaladizo. ¿Quién establece que las instituciones son malas o no están funcionando bien y hasta dónde? ¿Cómo y cuándo las modificamos, y en qué sentido? ¿Vale más una institución “mala” pero estable a otra “buena” pero inestable? ¿Hasta dónde aprovechar las “zonas grises o las fisuras” de los códigos no implica lisa y llanamente un “avasallamiento de las instituciones”? Pasando a la cuestión concreta: ¿Es “buena” la independencia del BC? ¿El mejor modo, si este diseño tiene fallas, es, como dice el documento, “apelar a soluciones técnicas que permitan contar con mecanismos de financiamiento alternativo” (el aprovechamiento de las zonas grises de las que hablé más arriba)? ¿O debería discutirse la institución “independencia del BC” como se está haciendo ya en muchos ámbitos académicos y políticos a nivel mundial? No creo que haya respuestas completamente claras a estas preguntas, pero creo que es importante plantearlas y no dar por seguro, aunque no niego que pueda ser así, que la raíz de todos nuestros males resida en el “avasallamiento institucional”, sin considerar que el comportamiento “oportunista” de numerosos actores (no sólo políticos) es inducido por contextos institucionales en buena medida inadecuados. Vale aquí hacer otra apreciación sobre algo que el documento deja de lado: ningún arreglo institucional -salvo, quizá, los que definen el mínimo marco de convivencia democrática- son neutrales en términos de intereses concretos y de compromisos político-ideológicos. Buena parte de los arreglos institucionales son el resultado del conflicto político que deja tanto derrotados como vencedores (Knight, 1992), siempre circunstanciales en el entramado del juego político democrático. En este sentido, los “avasallamientos” y las “degradaciones” institucionales deben leerse también como parte del juego político y no como una desviación perversa de un “óptimo paretiano institucional” al que se habría llegado por la fórmula “nadie pierde y todos (o al menos uno) gana”. Revisar los intereses involucrados, tanto los beneficiados como los perjudicados por una institución como la independencia del BC es, en este sentido, un ejercicio imprescindible para entender el conflicto planteado a su alrededor y para no verlo sólo como una cuestión en la que la ignorancia o el perverso interés del gobierno atenta contra el evidente interés de todos.

3. ¿Es legítimo y analíticamente fructífero mezclar discusión de políticas con defensa de las instituciones?: Paralelamente y de modo complementario con esta “hiperinstitucionalización” del discurso que creo percibir en el documento, aparecen en el mismo -y dentro del contexto general de una crítica al “avasallamiento institucional”- numerosas críticas a políticas del gobierno, críticas que de este modo quedan legitimadas como una defensa de las instituciones más allá de toda consideración programática e ideológica. La política fiscal, previsional, de precios y económica en general del gobierno puede ser errada, ciertamente, o podemos no acordar con ella por cuestiones programáticas, técnicas y/o ideológicas. Es el caso cuando se habla de la “apropiación de los recursos previsionales” (nótese el término descalificador utilizado) y su efecto sobre el mercado de capitales, o la política de subsidios. Las críticas a las políticas son, por supuesto, absolutamente legítimas, pero deben presentarse claramente separadas de críticas a comportamientos dañinos en términos institucionales, porque de otro modo tales críticas quedan absolutizadas tras el manto de la defensa de las instituciones (y la democracia) relegando como ilegítimas las opiniones contrarias (por ejemplo, la defensa de la reestatización del sistema previsional, que debe ser respetada como una opción de política, ubicando el debate en el terreno programático, ideológico y técnico pero claramente por fuera del esquema binario “a favor de las instituciones -y la democracia- / en contra de las instituciones -y la democracia-)

4. Un sesgo tecnocrático: Las críticas a las políticas (particularmente económicas) del gobierno no sólo no aparecen claramente diferenciadas de lo que podría ser la crítica a un comportamiento contrario a las instituciones, sino que parecen además asumir una visión tecnocrática de la política pública, de acuerdo con la cual son erradas por no respectar los criterios objetivos que permitirían arribar a resultados óptimos. Se habla así de volver a “una gestión profesional de nuestra política económica” para evitar la “mala praxis” oficial, al tiempo que, de modo consistente con esta visión, la independencia del BC se eleva, en función de la expertise de su funcionariado, a la última línea de defensa frente a la inconsistencia o irresponsabilidad a la que podría llegar la política monetaria oficial. El retiro de crecientes ámbitos de la gestión pública de la influencia de la política para depositarlos en escenarios dominados por funcionarios expertos (y no electos) ha generado un debate no sólo instrumental (la calidad de las políticas diseñadas por estos ámbitos formalmente asépticos pero que de ningún modo son independientes, de facto, de intereses concretos externos al Estado) sino también moral (la calidad de democracias donde las decisiones más importantes son crecientemente puestas fuera de la influencia de los ciudadanos) (ver por ejemplo Surel 2006). Más allá de esta discusión, lo que sí parece importante destacar es que si algún espacio de decisión fuera a ser dejado a la política, la lógica decisoria de esta es diferente a la meramente técnica: el político no debe (no puede) elegir la política técnicamente correcta para luego aproximarse a ella lo más posible sorteando obstáculos políticos que se interponen entre su decisión y el resultado óptimo. Esto es, el político no tiene sólo problemas económicos que resolver. Tiene, simultáneamente, que resolver problemas políticos que necesariamente involucran no sólo compromisos ideológicos y programáticos, sino también una lectura del entramado de intereses, instituciones, visiones del mundo y modos de hacer de una gran cantidad de actores políticos, sociales y económicos. Y esta simultaneidad exige tomar riesgos que, por cierto, no se evalúan en términos solamente económicos (Palermo, 2006). En este sentido, ninguna decisión económica es óptima y no puede serlo: implica confrontar con al menos algunos intereses y tomar partido por uno de los términos del trade-off que invariablemente va asociada con ellas. Sólo para mencionar algunos de estos trade off o dilemas (o incluso trilemas): no se puede tener plena soberanía monetaria y al mismo tiempo plena apertura de capitales, no se puede impulsar el crecimiento y el empleo y al mismo tiempo controlar plenamente la inflación, no se puede equilibrar el presupuesto y al mismo tiempo no reducir el gasto o aumentar los impuestos…no se puede, yendo a una de las afirmaciones “técnicas” del documento, tener un mercado de capitales basado en el ahorro previsional administrado privadamente y al mismo tiempo un sistema de seguridad social universal y mínimamente equitativo, como claramente demostró el sistema chileno tras varios lustros de funcionamiento. Ningún experto puede decir neutralmente, sobre la base de una apreciación objetiva del bienestar social, cual de estos polos de los trade off privilegiar. Es una decisión eminentemente política, cuyos riesgos sólo puede tomar, en un sistema democrático, quien haya sido comisionado legítimamente por el pueblo para ello.
Por cierto, no se trata de negar la importancia de la profesionalización en todos los ámbitos de la gestión pública. Se trata sólo de enfatizar que no existen decisiones óptimas que puedan ser tomadas por técnicos en reemplazo de decisiones políticas que, en tanto tales, invariablemente implicarán riesgos y conflictos.

5. La dinámica y los mecanismos de la degradación o avasallamiento institucional: Finalmente, la cuestión del daño y la degradación que las instituciones argentinas estarían sufriendo por la acción del gobierno, esto es, el “avasallamiento institucional” que da título documento. Ciertamente, las instituciones pueden degradarse, o tender a hacerse débiles, como dice ahora la literatura. En principio, tal degradación o debilitamiento, que en definitiva no es más que el no cumplimiento de las prescripciones institucionales, tiende a ser perjudicial en tanto, si muy extendido, genera enorme incertidumbre y eleva sustancialmente los “costos de transacción” en las interacciones sociales de todo tipo, para no hablar lisa y llanamente de los peligros de que surja y se consolide un poder arbitrario y discrecional. En este sentido, lo deseable sería que aún el cambio institucional que pudiera ser muy necesario en algunas circunstancias, fuera previsible y mínimamente respetuoso de ciertas normas básicas y procedimientos. Sin embargo, salvo que creamos con Carrió que estamos frente a una dictadura fascista donde cualquier arbitrariedad del gobierno es posible, creo que una crítica a la indiscutible degradación institucional que está sufriendo la argentina debe tratar de especificar más claramente en que consiste tal degradación y cuales son sus causas. En este sentido, me parce pertinente tener en cuenta al menos los dos siguientes puntos: i) Las instituciones son ambiguas, en el sentido de que normalmente habilitan o permiten acciones o comportamientos que, sin contradecir abiertamente sus prescripciones, introducen restricciones u obstáculos a los comportamientos que tales instituciones pretenden incentivar; las instituciones generan “zonas grises” a las que nos referimos más arriba, en donde comportamientos “indeseables” desde el punto de vista de los objetivos del diseño institucional no están, sin embargo, completamente por fuera de las prescripciones institucionales. Llamaré a estos comportamientos políticos contrainstitucionales, por contraposición a los antiistitucionales, esto es, los que lisa y llanamente contradicen las prescripciones institucionales. El uso de los DNU es un buen ejemplo de comportamiento contrainstitucional. Concebidos como un instrumento que dote de flexibilidad al sistema político para hacer frente a situaciones de urgencia, terminan convirtiéndose en un instrumento normal de la acción gubernamental, relegando sustancialmente el papel que debería cumplir el Congreso; la apelación “excesiva” a los DNU no es estrictamente anticonstitucional, pero constituye una acción que contribuye a la degradación de la institución en tanto permita la convivencia de su vigencia con resultados que no son (o son contrarios) a los previstos en su diseño. Ciertamente hay modos de degradación institucional más brutales, cuando directamente las prescripciones institucionales son abiertamente violadas; sin embargo, no creo que en un sistema democrático mínimamente constituido este sea el modo en que la degradación institucional se exprese, al menos en sus fases iniciales y en el actual contexto regional. La violación abierta de las instituciones -a menos que la degradación institucional sea tan profunda y extendida que impida toda reacción en cumplimiento de las normas establecidas- por lo general activa una serie de mecanismos reactivos que impiden que esta violación se vuelva sistemática. La degradación por comportamientos “no prohibidos” en cambio hace difícil la activación de estos mecanismos. En todo caso, lo que se inicia, en virtud de las controversias suscitadas, es un proceso de judicialización de la política. Lo que diferencia un sistema en el que se ha iniciado un proceso de degradación institucional de uno en el que esa degradación no existe o existe en un grado mínimo es, entonces, que en el primero son frecuentes los comportamientos que sin estar completamente por fuera de las prescripciones institucionales, de un modo mas o menos claro implican una distorsión o una reversión de los comportamientos previstos en el diseño original. Así, es claro que las llamadas “candidaturas testimoniales” han sido una expresión particularmente aguad de degradación institucional, aún si la justicia -con razón- dictaminó que tal conducta no violó las prescripciones vigentes en materia electoral. Esta concepción de degradación institucional ayuda también a establecer por qué y en qué medida la acción política del actual vicepresidente es también una expresión clara de degradación institucional. Su conducta no viola abiertamente ninguna prescripción institucional, pero evidentemente implica una distorsión del comportamiento político “esperable” en virtud del diseño institucional, esto es, que la conducta del vicepresidente tiene que ser consistente con el hecho de que forma parte del gobierno (no de la oposición) y que representa el Ejecutivo en el Congreso. De allí la falacia en la que incurre el vicepresidente cuando plantea que “respeta las instituciones” al no renunciar, respetando así el mandato popular. Todo lo contario: al no renunciar y, al mismo tiempo, comportarse políticamente como un opositor, lo que hace es poner en evidencia la inutilidad de la prescripción institucional enviando un clara señal al resto de los actores políticos que incorporan de esta manera esta “señal” a su percepción de los rasgos básicos de morfología política argentina y los comportamientos adecuados para “jugar” dentro de ella. Además de los comportamientos contrainstitucionales, la degradación institucional alcanza niveles más elevados de desarrollo en la propia conformación del contexto institucional: en algunos casos se avanza hacia la conformación de instituciones que habiliten comportamientos en principio antiinstitucionales de modo tal de hacerlos invulnerables a la correspondiente reacción judicial. Se habilitan así comportamientos políticos contrainstitucionales de segundo orden, esto es, que lo son no porque transitan las zonas grises de la institución degradada, sino porque lisa y llanamente la violan pero bajo la cobertura “legal” de un arreglo institucional ad hoc. De nuevo los superpoderes son un ejemplo claro en este sentido. La degradación institucional puede culminar, lisa y llanamente, con la invalidación informal (y al mismo tiempo, o luego, formal) de la institución degradada. Así, por ejemplo, la institución vicepresidencia, que está en crisis hace un tiempo en la argentina y en otros lugares de Latinoamérica, ha sufrido un golpe mortal con el comportamiento político del vicepresidente Cobos ¿Cómo se puede conformar hoy una fórmula presidencial en la Argentina cuando el vicepresidente pasa, automáticamente, a ser el líder virtual de un potencial conglomerado opositor articulado a su alrededor? Para evitar esta situación seguramente comenzarán a transitarse atajos por las zonas grises de la institución vicepresidencial que invariablemente implicarán un paso más en el proceso de degradación institucional que vive el país (luego de escribir esto me entero de la iniciativa en el Congreso de la diputada Conti, tendiente a “limitar” las atribuciones del vicepresidente cuando esté en ejercicio de la vicepresidencia; acuerdo con el comentario de Sabsay sobre los riesgos que esto implica -de hecho, es un daño severo a la institución vicepresidencial-; no acuerdo con su calificación de “irrazonable” -en el sentido de racionalidad instrumental- a la iniciativa y estoy seguro que en su fuero interno, la mayoría de los “presidenciables” están pensando en “soluciones” similares, formales o informales). ii) ¿Cuáles son las razones que llevan a que se inicie y se profundice un proceso de degradación institucional? En principio, más allá de las causas concretas que son propias de cada situación y trayectoria histórica, lo que puede decirse en términos generales es que la degradación se inicia por la ruptura del equilibrio que caracteriza a los sistemas en los que la degradación institucional no existe. Este equilibrio consiste en lo siguiente: dadas las características sustantivas del marco institucional (y sus correspondientes incentivos) la utilidad marginal del comportamiento contrainstitucional es negativa o menor que la del comportamiento institucional, ya sea por los beneficios reportados o por los costos derivas (en este último caso debido a la reacción de los demás actores políticos implicados). Cuando el sistema institucional en su conjunto conforma zonas o áreas de la cobertura institucional en el que el comportamiento contrainstitucional es redituable, queda abierta la posibilidad de un proceso de degradación institucional que por su propia naturaleza tiende a retroalimentarse y a avanza hacia otras zonas de aquella coabertura. Comprender el proceso de degradación institucional en nuestro país, y su dinámica de aceleración, implica, por lo tanto, establecer un mapa del contexto institucional argentino, sus incentivos y las correspondientes zonas de comportamiento contrainstitucional en donde aquel proceso se ha iniciado. El federalismo político argentino y el correspondiente sistema de partidos crecientemente desintitucionalizado son tanto el resultado como los promotores de una creciente degradación institucional. Es por ello que, más allá de las buenas intenciones, no es suficiente con una apelación discursiva para que el gobierno de turno deje de avasallar las instituciones que tal degradación habrá de detenerse. Al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta el crecimiento de la judicialización de la política a nivel global (recordemos que no hace mucho en Estados Unidas una elección presidencial fue determinada en su resultado por una instancia judicial) resaltado por muchos autores (en algunos casos valorada positivamente mientras otros lo ven como un proceso negativo). A mi modo de ver, una reflexión del proceso de degradación institucional en la argentina debe incorporar también este dato, esto es, que no se trata sólo del resultado de factores domésticos -muy importantes, sin duda- sino también de una tendencia del sistema representativo en sus aspectos básicos, cuyos recientes cambios hacia la “democracia de audiencia” con la consiguiente pérdida del rol de las organizaciones partidarias (Manin, 1997) ha hecho más visibles las zonas grises de los marcos institucionales y más redituables los comportamientos contrainstitucionales que, al disparar conflictos que por definición difícilmente son procesables y solucionables en el ámbito político regulado institucionalmente, son derivados hacia las instancias judiciales.

Bibliografía Citada
-Gourevitch Peter. 1993. Políticas estratégicas en tiempos difíciles. Respuestas comparativas a las crisis económicas internacionales. México: Fondo de Cultura Económica.
-Manin, Bernard. 1997. Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza
-Knight, Jack. 1992. Institutions and social conflicto. New York: Cambridge University Press.
-Novaro, Marcos. 2006. “Una señal para el peronismo” en Página 12, 16 de Julio.
-Palermo, Vicente. 2003. “Estrategias riesgosas, racionalidad polìtica y gestion económica de gobiernos representativos: el plan real” en Palermo, V. (comp.) Política brasilera contemporánea. Buenos Aires: Siglo XXI.
-Surel, Yves. 2006. “Relaciones entre la política y las políticas públicas” en R. Franco y J. Lanzaro (coord.), Política y políticas públicas en los procesos de reforma en América Latina